im Zwischenbericht des Staatssekretärausschusses „Rechtsfragen und Herausforderungen bei der Inanspruchnahme der sozialen Sicherungssysteme durch Angehörige der EU-Mitgliedsstaaten"

Am Mittwoch (26. März 2014) hat das Bundeskabinett den Zwischenbericht des Staatssekretärausschusses „Rechtsfragen und Herausforderungen bei der Inanspruchnahme der sozialen Sicherungssysteme durch Angehörige der EU-Mitgliedsstaaten“ verabschiedet. Der Bericht mit dem deutlich zu lang geratenen Titel analysiert auf knapp 140 Seiten das Zuwanderungsgeschehen, dokumentiert die geltende Rechtslage, stellt die bestehenden Förderprogramme vor und macht konkrete Vorschläge für Gesetzesverschärfungen und andere Maßnahmen.

Die Bundesregierung sah sich offenbar genötigt, den Theaterdonner der CSU zu dämpfen. Daher stellt der Bericht gleich zu Beginn klar: „Die Bundesregierung steht zur Freizügigkeit in Europa. Deutschland profitiert davon.“ Mit dieser Aussage ist bereits die Richtung des gesamten Berichts vorgegeben: Vorrangiges Ziel ist es, diesen volkswirtschaftlichen „Profit“ zu maximieren.

Und das funktioniert, indem die Bundesregierung die Unionsbürger_innen in Deutschland – nach dem Grad ihrer ökonomischen Verwertbarkeit – konsequent in zwei Gruppen differenziert. Einige Zitate machen die Strategie deutlich:

Auf der einen Seite: „Die Zuwanderung von jungen, qualifizierte Fachkräften (kann) einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des Wohlstands und zur Stabilisierung unserer Sozialsysteme leisten.“ „Diese Menschen sind bei uns willkommen.“

Auf der anderen Seite: „(Es bestehen) zunehmend Probleme mit zuziehenden Unionsbürgern, die angeben, sich zur Arbeitsuche aufhalten zu wollen, de facto jedoch wegen mangelnder Schulbildung, fehlender Ausbildung oder fehlenden Sprachkenntnissen usw. keine realistische Chance auf dem Arbeitsmarkt haben.“ „Freizügigkeitsrechte dürfen jedoch nicht unter dem Deckmantel der Erwerbstätigkeit missbraucht werden.“ „Missbrauch durch eine Minderheit muss auf der Grundlage der bestehenden europäischen Rechte wirkungsvoll unterbunden werden.“

Diese binäre Logik zieht sich durch den gesamten Bericht – insbesondere durch die konkreten Vorschläge zu Gesetzesänderungen. Hier sind nahezu ausschließlich Anstöße für Verschärfungen im Freizügigkeitsgesetz und in verschiedenen Sozialgesetzen zu finden. Um jedoch bei der Suche nach Anregungen für eine verbesserte Partizipation und Teilhabe erfolgreich zu sein, muss man schon detektivische Fähigkeiten aufweisen können. Beispiel: Die Bundesregierung plant keine Verbesserung beim Zugang zu Integrationskursen für Unionsbürger_innen, obwohl der fehlende Anspruch in Verbindung mit einer schwammigen Regelung bei der Kostenbefreiung für Nicht-SGB-II-Bezieher_innen laut Rückmeldungen aus der Praxis immer wieder zu Schwierigkeiten führt. Lediglich einige Pilotprojekte sind vorgesehen.

Stattdessen konzentriert man sich auf die „Missbrauchsbekämpfung“ - und „Missbrauch“ begeht in der Logik der volkswirtschaftlichen Gewinnmaximierung eben derjenige, der arm und wirtschaftlich schlecht verwertbar ist. Auf diesem Wege kann das Europa der Zukunft wohl nicht gestaltet werden.

Zu den Vorschlägen im Einzelnen:

1. Verschärfungen („Anpassungen“) im Freizügigkeitsgesetz

→ Es soll eine befristete Wiedereinreisesperre eingeführt werden, wenn eine Feststellung über den Verlust des Freizügkeitsrechts wegen „Rechtsmissbrauchs“ oder „Betrugs“ erfolgt ist (§ 2 Absatz 7 FreizügG)

Die Bundesregierung versteht hierunter insbesondere die „Verwendung von ge- oder verfälschten Dokumenten, Vorspiegelung falscher Tatsachen – etwa über ein tatsächlich nicht bestehendes Arbeitsverhältnis oder einen tatsächlich nicht bestehenden Wohnsitz“ sowie im Falle des Eingehens von „Scheinehen“.

Es ist absehbar, dass aufgrund dieser Regelung die Ausforschung des Privatlebens, Kontrollbesuche durch die Polizei oder Ordnungsämter usw. stark zunehmen werden.

Nach der Unionsbürgerrichtlinie müssten die Konsequenzen „verhältnismäßig“ sein. Ob eine Wiedereinreisesperre allein aufgrund der „Vorspiegelung falscher Tatsachen“, die strafrechtlich gänzlich irrelevant ist, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist, ist mehr als fraglich: Eine Einreisesperre darf bislang nämlich nur dann verhängt werden, wenn erhebliche Straftaten begangen worden sind und damit eine konkrete und individuelle Gefahr von der betreffenden Person ausgehen würde.

Bislang hat auch die Bundesregierung in ihren Verwaltungsvorschriften zum Freizügigkeitsgesetz eine grundlegend andere Position zur Zulässigkeit der Verlustfeststellung und einer damit verbundenen Verhängung von Wiedereinreisesperren (hier: aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) vertreten:

„Es können vielmehr nur solche Verhaltensweisen den Verlust des Freizügigkeitsrechts rechtfertigen, die eine hinreichend schwerwiegende Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft darstellen. Eine Verletzung der ungeschriebenen Regeln des menschlichen Zusammenlebens, die nicht zugleich eine strafbare Handlung begründet, reicht hierfür grundsätzlich nicht aus. Es müssen zudem besondere Tatbestände der Gefährdung der inneren Sicherheit oder eine anderweitige schwere Beeinträchtigung gewichtiger Rechtsgüter vorliegen. (…) Zu den Grundinteressen der Gesellschaft gehören beispielsweise die effektive Bekämpfung von Drogenhandel und des sexuellen Missbrauchs von Kindern.“

Soviel zur Verhältnismäßigkeit: Künftig sollen schwerste Straftaten die gleiche ausländerrechtliche Konsequenz nach sich ziehen, wie die (falsche) Aussage „Ich habe meinen Lebensmittelpunkt in Deutschland.“

Wichtig ist: Eine Wiedereinreisesperre wird es auch weiterhin nicht geben für Personen, deren Freizügigkeitsrecht entzogen wird, weil die Voraussetzungen dafür nicht (mehr) vorliegen – etwa nach erfolgloser Arbeitsuche oder wegen fehlender Existenzmittel bei Nicht-Erwerbstätigen. Allerdings werden die Grenzen zwischen den möglichen Verlustfeststellungsnormen in der Praxis aufweichen.

Das Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche soll grundsätzlich auf sechs Monate befristet werden („Präzisierung der Voraussetzungen“).

Derzeit haben Unionsbürger_innen ein prinzipiell unbefristetes Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche, das ausdrücklich nicht an die eigenständige Sicherung des Lebensunterhalts gebunden ist. Allerdings kann die Ausländerbehörde im Ausnahmefalls aus besonderem Anlass nach sechs Monaten Nachweise darüber verlangen, dass tatsächlich Arbeit gesucht wird und begründete Aussichten auf Erfolg bestehen – und ansonsten eine Verlustfeststellung treffen.

Hier soll die Systematik umgedreht werden: Grundsätzlich soll das Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche sechs Monate betragen und nur im Ausnahmefall länger gelten, wenn entsprechende Erfolgsaussichten glaubhaft gemacht werden.

Eine solche Regelung würde insbesondere zweierlei bedeuten: eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für die Ausländerbehörden und Verwaltungsgerichte. Und eine zusätzliche Kostenbelastung für die Kommunen.

Denn die Ausländerbehörden müssten regelmäßig nach Ablauf von sechs Monaten eine umfassende Prüfung der Erfolgsaussichten der Arbeitsuche vornehmen. Dafür sind umfassende Kenntnisse der aktuellen Lage und Bedürfnisse der einzelnen Branchen des regionalen Arbeitsmarkts ebenso erforderlich wie die Qualitäten eines guten Fallmanagers in Bezug auf die Beurteilung der persönlichen Ressourcen und Arbeitsmarktchancen des Arbeitsuchenden.

Zudem würde eine Verlustfeststellungen nach einem halben Jahr der Arbeitsuche bedeuten: Die Person wird ausreisepflichtig. Wenn sie nicht freiwillig geht, droht die Abschiebung. Da es wohl kaum denkbar ist, dass künftig in größerer Zahl Deportationen von Unionsbürger_innen aus Deutschland durchgeführt werden, heißt das jedoch: Bis zu einer tatsächlichen Ausreise ist die Person zumindest faktisch geduldet. Und damit besteht eindeutig ein Leistungsanspruch auf Leistungen nach dem AsylbLG (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 bzw. 5 AsylbLG) – während zuvor mit dem Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche nach Auffassung der Bundesregierung kein Leistungsanspruch bestand.. Mit einer wesentlich schlechteren Aufenthaltssituation geht also eine wesentlich bessere sozialrechtliche Stellung einher. Logisch? Na eben! Die Kosten des AsylbLG einschließlich der Krankenhilfe haben übrigens allein die Kommunen zu tragen.

Mit dem Verlust des Aufenthaltsrechts zur Arbeitsuche geht im Übrigen keine Wiedereinreisesperre einher. Das heißt: Die Person reist aus, kommt kurze Zeit später wieder zurück, verfügt damit erneut über ein dreimonatiges voraussetzungsloses Aufenthaltsrecht und anschließend über ein Aufenthaltsrecht zur Arbeitsuche. Die Begrenzung der Arbeitsuche auf sechs Monate ist also in ihrer Funktion in erster Linie das Signal: „Ihr gehört nicht dazu!“ Damit hätten wir ein effektives Instrument gesetzlich normierter Integrationsverhinderung...

Die „Erschleichung“ von Aufenthaltskarten soll strafbar werden.

Apropos Symbolpolitik: Hier kommt ein weiteres Beispiel. Nach einer „Prüfung“ kam die Bundesregierung zu dem Ergebnis, dass bislang zwar Personen mit bis zu drei Jahren Gefängnis oder mit Geldstrafe bestraft werden können, wenn sie durch „unrichtige“ oder „unvollständige“ Angaben für sich oder für andere einen Aufenthaltstitel oder eine Duldung „erschleichen“. Da aber die Familienangehörigen von Unionsbürger_innen gar keinen Aufenthaltstitel und gar keine Duldung erhalten können (sondern eine Aufenthaltskarte), ist diese Strafvorschrift im Moment auf diesen Personenkreis nicht anwendbar.

Das darf natürlich nicht sein. Daher schlägt der Bericht vor, diese Strafnorm entsprechend in das Freizügigkeitsgesetz zu übernehmen. Im Klartext: Wer als Unionsbürger eine „Scheinehe“ eingeht, um einem Drittstaatsangehörigen eine Aufenthaltskarte zu verschaffen, soll sich strafbar machen. Wie das Kriterium der „Scheinehe“ geprüft werden soll, bleibt jedoch schleierhaft, da das Freizügigkeitsgesetz – anders als das Aufenthaltsgesetz – noch nicht einmal einen gemeinsamen Wohnsitz der Ehegatten verlangt. Von der Voraussetzung inniger Liebe ist erst Recht keine Rede. Man darf gespannt sein, wie die Ausländerbehörden künftig ihre neue Aufgabe als Beziehungstester und Partnerschaftsbeurteiler nachkommen werden.

Im Jahr 2013 seien „gehäuft“ Fälle aufgetreten, „in denen serbische Männer mit kurz zuvor angeheirateten Ehefrauen aus den neuen Mitgliedsstaaten in Ausländerbehörden vorsprachen, um eine Aufenthaltskarte nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU zu erhalten.“

Welches Ausmaß hat die Problematik? Die Bundesregierung spricht von einer „erheblichen Zahl“ - konkret: 250 bekannt gewordene Fälle, in denen das Ausländeramt von einer „Scheinehe“ ausgegangen ist. Im Jahr 2013 sind insgesamt etwa 630.000 Unionsbürger_innen nach Deutschland gezogen. Bei den bekannt gewordenen Fällen handelt sich also um die „erhebliche Zahl“ von 0.0004 Prozent aller neu zugezogenen Unionsbürger_innen.

2. Verschärfungen im Sozialrecht

→ In der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) sind keine Änderungen vorgesehen, denn hier „hat der nationale Gesetzgeber seinen, durch das europäische Recht vorgegebenen, Handlungsspielraum ausgeschöpft.“

Das ist eine sehr diplomatische Formulierung. Nach Auffassung eines ganz überwiegenden Teils der Sozialgerichte in Deutschland ist der „Handlungsspielraum“ (nämlich einen pauschalen Leistungsausschluss während eines Aufenthalts allein zur Arbeitsuche festzulegen) nicht nur ausgeschöpft sondern deutlich überschritten. Auch die bisherigen Entscheidungen des EuGH lassen erhebliche Zweifel zu, ob ein solcher nicht differenzierender Leistungsausschluss europarechtlich haltbar ist – insbesondere, da es sich um Leistungen handelt die auch der Arbeitsmarktintegration dienen und insbesondere, wenn bereits eine tatsächliche Verbindung zum Arbeitsmarkt besteht.

Hier wäre es also erforderlich gewesen, zumindest eine Öffnung des pauschalen Leistungsausschlusses in Erwägung zu ziehen. Zumal durch den Leistungsausschluss auch der verfassungsrechtliche Auftrag der Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums offenkundig fortlaufend gebrochen wird. Von den integrationspolitischen Argumenten, die für eine Eingliederung in das Regelsystem sprechen würden, ganz zu schweigen.

In der Sozialhilfe (SGB XII) sind ebenfalls keine Änderungen geplant: „Aufgrund des engen Anwendungsbereichs besteht derzeit im SGB XII kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf.“ Die Leistungsausschlüsse seien bereits umfassend genug.

3. Verschärfungen bei Familienleistungen

„Vielfach ist das Kindergeld die einzige Leistung, die nichterwerbstätige Unionsbürgerinnen und Unionsbürger erhalten können.“ Um auch das noch zu erschweren, plant die Bundesregierung auch hier Verschärfungen.

So sollen die Familienkassen die Freizügigkeitsvoraussetzungen in eigener Regie umfassender prüfen – obwohl das Freizügigkeitsrecht ansonsten immer von folgender Logik ausgeht: Solange die Ausländerbehörde keine Verlustfeststellung getroffen hat, besteht das Freizügigkeitsrecht. In den Verwaltungsvorschriften an die Familienkassen soll dennoch „eine Konkretisierung erfolgen, in welchen Fällen die Familienkasse die Ausländerbehörde kontaktieren sollte.“

Für Kindergeldanträge soll zukünftig eine Steueridentifikationsnummer erforderlich sein, die Vorlage eines amtlichen Dokuments (Geburtsurkunde, Taufurkunde, Ausweis) soll für den Nachweis der Existenz des Kindes obligatorisch werden. Kindergeld soll „in bestimmten Fallkonstellationen“ befristet festgesetzt werden, um die Voraussetzung des Wohnsitzes enger prüfen zu können.

Immerhin stellt der Bericht klar, dass die mancherseits geforderte Koppelung des Kindergeldbezugs an den Schulbesuch der Kinder rechtlich kaum haltbar und verwaltungstechnisch nicht praktikabel wäre.

Für Elterngeld, Kinderzuschlag, Betreuungsgeld, Unterhaltsvorschuss wird auf die Vorschläge beim Kindergeld verwiesen.

Für den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) sieht die Bundesregierung keine Handlungsbedarfe.

4. Gesundheitsversorgung

→ Im Bereich der Krankenversorgung bestehe „kein Defizit bei den rechtlichen Regelungen, sondern bei deren Vollzug“. Daher soll der Spitzenverband der Gesetzlichen Krankenkassen durch die Bundesregierung gebeten werden, „mit einem Rundschreiben umfassend über die Zugangsvoraussetzungen von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern zur gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) zu informieren und für eine einheitliche Rechtsanwendung Sorge zu tragen.“

Außerdem werde angestrebt, dass die GKV auch in Fällen ohne Versicherungsschutz und in ungeklärten Fällen die Kosten für den Impfstoff von Kindern übernehmen soll.

Was gibt es sonst noch zu sagen?

Neben den ganz überwiegend abzulehnenden Gesetzesvorschlägen des Berichts sind dennoch einige hilfreiche Aspekte enthalten:

→ Auf den Seiten 40 bis 64 findet sich eine gut strukturierte und weitgehend zutreffende Zusammenfassung der Rechtslage zu den unterschiedlichen Rechtsgebieten, die auch für soziale Beratung hilfreich sein kann.

→ Auf den Seiten 70 bis 85 findet sich ein umfassender Überblick über die bundeseigenen bzw. europäischen Förderprogramme bzw. Regelangebote, die auch für Projektideen Freier Träger von Interesse sein könnten.

Claudius Voigt
Projekt Q - Büro für Qualifizierung der Flüchtlingsberatung
Gemeinnützige Gesellschaft zur Unterstützung Asylsuchender e.V. (GGUA Flüchtlingshilfe)
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